《浙江省無人駕駛航空器公共安全管理規(guī)定》3月28日出臺(tái)，成為全國首部規(guī)范無人駕駛航空器保障公共安全的地方性法規(guī)。江蘇省人大常委會(huì)在2018-2022年立法規(guī)劃中，也將小型無人駕駛航空器安全管理?xiàng)l例作為立法調(diào)研項(xiàng)目。如何通過立法給民用無人機(jī)“導(dǎo)航”、定向，成為備受關(guān)注的話題。

我國是民用無人機(jī)生產(chǎn)和使用大國，“黑飛”問題也隨之而來。廈門大學(xué)嘉庚學(xué)院人文與傳播學(xué)院開設(shè)一門無人機(jī)航拍課，教師黃曉麗對(duì)無人機(jī)行業(yè)十分熟悉。在她看來，當(dāng)前“黑飛”情況普遍存在，無人機(jī)失控等帶來的安全隱患不容小覷。

去年5月，在北京市朝陽區(qū)某廣場(chǎng)，一名幼童玩耍時(shí)被一架四軸無人機(jī)砸中，面部傷勢(shì)嚴(yán)重。無人機(jī)操作者也是一名兒童，年僅14歲。

“飛手”準(zhǔn)入門檻低，讓“黑飛”影響更大范圍的公共安全。2017年4月，一架無人機(jī)闖入南京祿口機(jī)場(chǎng)，影響14個(gè)航班，損失達(dá)數(shù)十萬元；同時(shí)，成都雙流機(jī)場(chǎng)接連發(fā)生9次無人機(jī)擾航事件，造成135個(gè)航班備降、數(shù)百個(gè)航班延誤、數(shù)萬旅客出行受阻。

大型活動(dòng)中，“黑飛”也頻頻現(xiàn)身。今年大年初一傍晚，警方在南京秦淮燈會(huì)展區(qū)連續(xù)查獲違規(guī)飛行無人機(jī)人員4人。

“多數(shù)年輕人就是為了‘酷炫’一把而已。”黃曉麗說，不少“飛手”法律和安全意識(shí)不高，現(xiàn)有管理規(guī)定落地也很成問題。“例如，對(duì)人員密集區(qū)的規(guī)定很模糊，不同的地方有不同部門在管，但大多數(shù)部門都搞不清楚自己怎么管。”

公安部現(xiàn)代警務(wù)改革研究所執(zhí)行所長(zhǎng)、省公共安全研究院執(zhí)行院長(zhǎng)殷建國認(rèn)為，無人機(jī)管理的法律法規(guī)不完善，監(jiān)管體系建設(shè)滯后，無人機(jī)監(jiān)管涉及民航、軍隊(duì)、市場(chǎng)、公安、工信等20多個(gè)主管單位，權(quán)責(zé)不明晰，協(xié)調(diào)難度大。

生產(chǎn)、銷售和使用等基礎(chǔ)信息傳遞不暢通，也難以推動(dòng)源頭治理。

各地各部門紛紛在無人機(jī)管理這一全新領(lǐng)域出臺(tái)辦法，試圖織密法治“圍欄”。

中國民用航空江蘇安全監(jiān)督管理局運(yùn)輸處負(fù)責(zé)人介紹，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，工信部等部門對(duì)無人機(jī)制造出臺(tái)一些標(biāo)準(zhǔn)或指導(dǎo)意見；在監(jiān)管環(huán)節(jié)，2017年7月，東部戰(zhàn)區(qū)空軍參謀部、省公安廳、中國民用航空江蘇安全監(jiān)督管理局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)無人機(jī)等升空物體管理維護(hù)公共安全的通告》，中國民航局曾根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章，以咨詢通告和規(guī)范性文件方式頒布一系列關(guān)于無人機(jī)管理方面的規(guī)定；在技術(shù)手段上，民航局出臺(tái)關(guān)于無人機(jī)運(yùn)行方面的一些標(biāo)準(zhǔn)，推廣電子圍欄等技術(shù)手段。

中國民航局和國家空管委正制定《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》，各地政府部門也有相關(guān)嘗試。2017年7月，無錫發(fā)布《無錫市民用無人駕駛航空器管理辦法》，這是全國首個(gè)規(guī)范民用無人機(jī)安全管理的地方政府規(guī)章。今年3月，《深圳市民用微輕型無人機(jī)管理暫行辦法》也開始施行。

對(duì)無人機(jī)的管理規(guī)定還散見于相關(guān)法律法規(guī)中。如2017年7月起施行的《江蘇省民用航空條例》規(guī)定，運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)區(qū)域內(nèi)禁止放飛影響飛行安全的無人機(jī)等；有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依法加強(qiáng)民用無人機(jī)等“低慢小”飛行器的升空、飛行等活動(dòng)的監(jiān)督管理等。

浙江此次立法由省人大常委會(huì)通過，法律效力等級(jí)更高。不過，在南京航空航天大學(xué)欒爽教授看來，與美國、歐盟等相比，我國無人機(jī)立法總體缺乏頂層設(shè)計(jì)，導(dǎo)致各地各部門立法思想差異較大，國外無人機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不如我國，但立法上有值得借鑒之處。

同時(shí)，我國無人機(jī)立法滯后于現(xiàn)實(shí)。殷建國舉例說，當(dāng)前各地都已明確劃分無人機(jī)禁飛區(qū)域，且按現(xiàn)行規(guī)定，民用無人機(jī)使用涉及手續(xù)較多，內(nèi)容繁雜，個(gè)人申請(qǐng)者一般難以達(dá)到準(zhǔn)許條件，一定程度上影響我國民用無人機(jī)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。欒爽認(rèn)為，無人機(jī)產(chǎn)業(yè)作為新業(yè)態(tài)，實(shí)現(xiàn)健康有序發(fā)展需要更好的法治環(huán)境，并根據(jù)實(shí)際適時(shí)調(diào)整，“比如美國起初認(rèn)為民用無人機(jī)存在不安全因素，但嚴(yán)管之下市場(chǎng)都快被搶光了，對(duì)商用無人機(jī)就從嚴(yán)加限制走向逐步開放。”

無人機(jī)立法，如何更適合江蘇省情？

“公共安全始終是第一位的。”黃曉麗以無人機(jī)愛好者航拍這一領(lǐng)域?yàn)槔f，通常越是專業(yè)的機(jī)構(gòu)越謹(jǐn)慎，更傾向于通過合法程序提出申請(qǐng)，但面廣量大的輕型無人機(jī)“飛手”管理難度很大，應(yīng)當(dāng)分層分類管理。殷建國建議，江蘇應(yīng)盡快出臺(tái)法規(guī)，對(duì)民用無人機(jī)進(jìn)行分類管理，規(guī)范駕駛員管理，制定明確的運(yùn)行規(guī)則。欒爽還建議，學(xué)習(xí)類似美國聯(lián)邦航空局統(tǒng)一管理民用無人機(jī)的方式，在立法中明確監(jiān)管主體，把這一新興業(yè)態(tài)管得更好。

記者了解到，從技術(shù)角度說，民用無人機(jī)管理難度和成本并不高。“但歸根結(jié)底，還是市場(chǎng)和公共安全之間的權(quán)衡問題。”黃曉麗坦言。

欒爽表示，技術(shù)角度能做到“一刀切”，但嚴(yán)厲管控對(duì)蓬勃興起的無人機(jī)行業(yè)并非好事，也與江蘇大力發(fā)展通用航空產(chǎn)業(yè)的政策目標(biāo)不符。她建議，嚴(yán)格執(zhí)行民用無人駕駛航空器實(shí)名制登記管理規(guī)定，分層分類管控危險(xiǎn)性較高的無人機(jī)，較好地從源頭管好“黑飛”問題，把該管的管起來，該放的放給市場(chǎng)。“比如，浙江建立無人機(jī)行業(yè)協(xié)會(huì)，既可起到行業(yè)自律作用，又可協(xié)調(diào)整合無人機(jī)企業(yè)和政府部門意見，制定更有執(zhí)行力的規(guī)則，這值得江蘇借鑒學(xué)習(xí)。”